Edi Carlo Caldarini*
È all’inizio del XX secolo che gli stati nazionali cominciano a sentire la necessità di offrire una migliore protezione sociale ai lavoratori migranti attraverso accordi di reciprocità tra i paesi di origine e di destinazione. Non si tratta tanto di mettere in pratica principi umanisti, socialisti o ancor meno sindacalisti, ma piuttosto della necessità di rimuovere certi ostacoli alla libera circolazione della forza lavoro, intesa come braccia, ossia come fattore produttivo. Se per una minoranza di paesi si tratta di proteggere i propri lavoratori espatriati, per altri si tratta di proteggere le proprie imprese dai rischi di concorrenza sleale e la propria economia da quello che oggi, più di cento anni dopo, è noto come dumping sociale.
In effetti, già alla fine del XIX secolo esistevano accordi di reciprocità tra alcuni paesi, che permettevano ai migranti di portare con sé i loro risparmi. Per esempio, tali accordi sono stati conclusi tra Francia e Belgio nel 1882 e nel 1897. In un contesto in cui il risparmio personale può essere assimilato a una specie di assicurazione, il trasferimento dei risparmi tra due paesi è un’interessante anticipazione degli accordi bilaterali di previdenza sociale che si svilupperanno nel secolo successivo.[1]
Ma il primo vero accordo internazionale per garantire letteralmente i reciproci diritti di previdenza sociale per i lavoratori migranti è quello firmato da Francia e Italia il 15 aprile 1904.[2]
Al tavolo delle trattative siedono, per la Francia, Arthur Fontaine, primo direttore dell’Office du Travail, e per l’Italia, Luigi Luzzati, allora ministro del Tesoro nel governo Giolitti II.[3] Luzzati è preoccupato per la sorte dei lavoratori italiani emigrati, circa 200.000 dei quali si sono stabiliti in Francia, dove dal 1896 sono ormai superiori per numero ai belgi. Il problema riguarda in quel momento soprattutto gli infortuni sul lavoro, poiché la legge francese del 9 aprile 1898 contiene a a questo proposito disposizioni discriminatorie a discapito degli stranieri. Anche un progetto di legge sulle pensioni dei lavoratori contiene disposizioni discriminatorie.
MA QUALE COMPENSAZIONE DOGANALE!
Da parte sua, Arthur Fontaine si trova di fronte a un dilemma di reciprocità formale: dato che l’immigrazione è solo dall’Italia verso la Francia, e non viceversa, che interesse avrebbe la Francia a firmare un accordo che, in fondo, protegge solo gli infortuni sul lavoro e le pensioni degli immigrati italiani?
In cambio dei vantaggi concessi ai lavoratori italiani, l’Italia offre alla Francia una compensazione doganale, ma Fontaine non sa che farsene.
Del resto, l’ipotesi di una possibile contropartita doganale ad una clausola di protezione dei lavoratori era già stata respinta dalla Francia quando, all’interno dell’AIPLL[4], un delegato belga l’aveva proposta in cambio del divieto del lavoro notturno per le donne. Nel rifiutare questa contropartita, considerata troppo discutibile dal punto di vista morale, troppo complessa da elaborare e troppo incerta nel suo equilibrio, Fontaine aveva anche sottolineato che l’effetto di annuncio per i lavoratori sarebbe stato detestabile, poiché avrebbe fatto apparire i trattati di lavoro come allegati ai trattati commerciali.
Fontaine trova allora un’altra contropartita, ben più importante per gli interessi che è chiamato a difendere: l’accordo dovrà permettere alla Francia di risolvere una volta per tutte il problema della concorrenza sleale dell’Italia, la cui legislazione inadeguata e le ispezioni del lavoro indulgenti o inesistenti mettono l’industria francese in svantaggio, creando problemi alle esportazioni. In due parole, in cambio delle facilitazioni concesse ai lavoratori italiani, si tratta di impegnare l’Italia nello sviluppo del suo diritto del lavoro, « pour rendre plus facile et moins onéreux aux industriels français le progrès de la législation ouvrière ».[5] Secondo Arthur Fontaine, è questo, e non i dazi doganali, che porterà vantaggi economici tangibili all’industria francese.
È difficile stabilire se questo accordo abbia davvero contribuito al progresso della legislazione sociale in Italia. Tuttavia, la cronologia della comparsa delle prime assicurazioni va esattamente in questa direzione: nel luglio 1904 l’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro per le miniere di zolfo in Sicilia, nel 1907 la prima Cassa Nazionale di invalidità e vecchiaia, nel 1910 la cassa nazionale di maternità, nel 1917 l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro per i lavoratori agricoli, e nel 1919 quella per tutti i lavoratori.[6]
Ma soprattutto, la Convenzione esigeva dall’Italia l’organizzazione, in tutto del Regno, di un servizio di ispezione del lavoro, operante sotto l’autorità dello Stato e con le stesse garanzie ed efficacia del servizio d’ispezione francese.
Per adempiere a questo obbligo internazionale, l’11 dicembre 1905 l’allora Ministro dell’Agricoltura, Industria e Commercio, Luigi Rava, presenta alla Camera dei Deputati il primo progetto di legge per la creazione dell’ispettorato del lavoro in Italia, misura poi clamorosamente respinta da un voto segreto.[7]
Chiaramente, al di là dell’appoggio formale all’interno della maggioranza parlamentare, che rappresentava il potere economico imprenditoriale, c’era una forte volontà conservatrice di impedire, nonostante gli impegni internazionali, l’applicazione effettiva di quelle poche norme volte a garantire un minimo di protezione ai lavoratori contro la sopraffazione e lo sfruttamento.
Tuttavia, l’accordo con la Francia era un vincolo importantre, e la creazione di un servizio pubblico d’ispezione del lavoro era un un intervento che andava fatto. Un anno più tardi, quindi, sotto l’impulso dei sindacati, il Parlamento approva la legge n. 380 del 1906, che istitusce i primi tre ispettorati del lavoro a Torino, Milano e Brescia.
Insomma, se i primi accordi che permettono ai migranti di portare con sé i loro risparmi possono essere considerati degli antecedenti, questa convenzione del 1904 tra Francia e Italia è probabilmente, a livello mondiale, il primo vero trattato internazionale di previdenza sociale.
LA CREAZIONE DELLA CECA E DELLA CEE
Nel 1951, è di nuovo la Francia a fare pressione sugli altri futuri paesi della Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio (CECA) per adottare misure salariali paragonabili alle proprie. Essa ritiene che, se non eliminate, le disuguaglianze esistenti in termini di protezione dei lavoratori, ad esempio per quanto riguarda le ferie retribuite, la parità uomo donna e il livello generale dei salari, costituirebbero un grosso ostacolo all’affermazione del mercato comune nel suo insieme.
Ma i paesi partner considerano l’armonizzazione prematura politicamente e impossibile da realizzare nella pratica.[8] Il problema è che eliminare, o almeno ridurre, le disuguaglianze sociali ridurrebbe certamente la concorrenza industriale sleale tra i paesi, ma anche i flussi migratori. E questo andrebbe solo a vantaggio della Francia, e non certo dell’Italia, che ha bisogno di alleviare il peso della sua disoccupazione di massa, né dei paesi più industrializzati, desiderosi di accogliere lavoratori. Di conseguenza, il trattato di Parigi del 18 aprile 1951 che istituisce la CECA prevede che le questioni salariali rimangano di competenza esclusiva degli Stati membri e che, a certe condizioni, l’Alta Autorità, organo esecutivo della CECA, possa intervenire in caso di salari eccessivamente bassi o di riduzioni salariali esagerate.
Il problema si ripresenta qualche anno dopo, durante i negoziati che porteranno alla creazione della Comunità Economica Europea (CEE). Insieme alle altre tre libertà di movimento (di merci, servizi e capitali), la libera circolazione del lavoro vuole essere uno dei pilastri del nuovo mercato comune. Questa quarta libertà di movimento dovrebbe far incontrare l’offerta e la domanda di lavoro, attraverso le frontiere interne del nuovo mercato unico europeo. In un complesso intreccio tra politica economica e sociale interna e estera, la circolazione della manodopera deve diventare progressivamente l’elemento centrale del processo di integrazione europea, uno dei cui compiti è quello di incorporare un diritto fondamentale alla previdenza sociale per ogni lavoratore migrante. In questo contesto, è chiaro che i diversi sistemi nazionali di previdenza sociale, contenenti clausole che limitano il diritto alle prestazioni sulla base della nazionalità e della residenza, possono costituire un potente disincentivo alla circolazione dei lavoratori, e quindi un ostacolo ai principi sanciti dal futuro trattato.
Nonostante il suo scarsissimo peso nei negoziati, l’Italia ottiene una garanzia di libera emigrazione attraverso i paesi membri. Questo fa comodo ai suoi partner, Belgio e Germania in particolare, che non soffrono di disoccupazione e povertà ma, al contrario, di carenza di forza lavoro. Soprattutto una forza lavoro docile, non sindacalizzata, pronta ad accettare condizioni che i lavoratori nazionali cominciano a rifiutare del tutto.[9]
ARMONIZZAZIONE O COORDINAMENTO?
In quel momento, due sono gli approcci possibili: l’armonizzazione o il coordinamento. Il primo consiste nel rendere i diversi sistemi nazionali di previdenza sociale più simili tra loro. Il secondo, il coordinamento, consiste nell’istituire un sistema che, nel rispetto delle diversità nazionali, garantisca la trasferibilità di(certi) diritti previdenziali a chi si trovi in situazione di mobilità da uno stato membro all’altro. E ancora, in materia di armonizzazione, i rappresentanti dei sei paesi fondatori hanno due potenziali modi di procedere. Uno è quello di stabilire un sistema comune di previdenza sociale. L’altro modo, meno radicale, è quello di dare agli Stati membri una certa libertà di sviluppare i loro sistemi di previdenza sociale, a condizione che rispettino un insieme di regole comuni.
La Francia rimane a favore dell’armonizzazione, sempre a causa della concorrenza sleale derivante dalle disparità tra le legislazioni sociali nazionali. Infatti, nei paesi con misure di protezione sociale meno avanzate, le imprese possono vantare un costo del lavoro più basso, e quindi attirare più investimenti stranieri e raggiungere livelli più alti di competitività commerciale, rispetto ai paesi con sistemi di protezione sociale più sviluppati. Ma è l’Italia soprattutto a bloccare i negoziati: poiché il suo sistema di protezione sociale è il meno sviluppato, solo una mancanza di armonizzazione garantirà che le sue imprese continuino a godere del vantaggio competitivo di un costo del lavoro inferiore rispetto a paesi che hanno già messo in atto una legislazione sul lavoro e sulla previdenza sociale molto più avanzata, come la Francia o i paesi del Benelux.
Si decide quindi che la strada del coordinamento della previdenza sociale è più appropriata di quella dell’armonizzazione, e soprattutto più prudente e politicamente accettabile.[10] Il coordinamento, quindi, e non l’armonizzazione, viene incluso nel Trattato di Roma del 25 marzo 1957 che istituisce la CEE. Questo punto non sarà mai più messo all’ordine del giorno e, ancora oggi, prevale la soluzione decisa all’epoca. [11]
IL DUMPING SOCIALE AI GIORNI NOSTRI
Da allora, l’Europa si è allargata considerevolmente, accogliendo paesi anglosassoni, scandinavi, mediterranei e dell’ex blocco sovietico, quindi con culture e modelli sociali più variegati di quanto non fossero già quelli dei sei paesi fondatori. I sistemi di previdenza sociale hanno seguito strade molto diverse da uno Stato membro all’altro e le disposizioni europee hanno avuto ben poco potere di armonizzarli. L’armonizzazione è evocata a volte in alcuni paesi, ma sempre verso il basso, con il pretesto di allinearsi al costo del lavoro di altri paesi più competitivi.
Il fenomeno che oggi viene descritto come dumping sociale può essere riassunto in poche cifre. L’investimento pubblico nella protezione sociale, misurato ovviamente a parità di potere d’acquisto, è, per esempio, di 15.600 euro pro capite in Lussemburgo, 12.100 in Germania, 10.600 euro in Belgio e 8.600 in Italia, mentre non supera i 3.500 euro in Romania e Bulgaria.
Il rovescio della medaglia di questo dumping sociale pesa per intero sui lavoratori, poiché mina i loro diritti in modo fondamentale. Citando gli stessi paesi, il salario minimo legale, che oggi è di 2.200 euro in Lussemburgo e 1.600 euro in Germania e Belgio, è di appena 400 euro in Romania e 330 euro in Bulgaria. Per non parlare di paesi come l’Italia, dove tale protezione legale del salario non esiste ancora.
E nella pratica il problema è ancora più complesso, da una parte, per la combinazione di disposizioni europee spesso poco precise e piuttosto permissive, e dall’altra, a causa di pratiche fraudolente per le quali c’è poca volontà di controllo e, in ogni caso, pochi mezzi di sanzione.[12]
Per concludere, l’Europa della libera circolazione dei lavoratori è ancora incompleta e potrà esistere pienamente solo quando avrà una previdenza sociale unificata e, più in generale, standard sociali equivalenti ovunque. La libertà di migrazione, in altre parole, sarà veramente realizzata solo quando la mobilità delle persone cesserà di avere un effetto diretto sulla redditività del capitale.
*Carlo
Caldarini su Mondo Operaio n.3- 2022
[1] Simon Roberts, « Bref historique de la coordination de la sécurité sociale ». Commission européenne, 50 ans de coordination de la sécurité sociale. Luxembourg, Office des publications de l’Union européenne, 2010, p. 14.
[2] Convention conclue à Rome le 15 avril 1904 entre la France et l’Italie, en vue d’assurer des garanties à la personne du travailleur.
[3] Michel Cointepas, « L’entrée de la direction du travail dans les relations internationales à travers la naissance du droit international du travail », Comité d’histoire des administrations chargées du travail de l’emploi et de la formation professionnelle (CHATEFP), Cahiers du CHATEFP, No. 7, 2007, pp. 61-80.
[4] Association internationale pour la protection légale des travailleurs. È, in un certo senso, il precursore dell’attuale Organizzazione internazionale del lavoro (OIL).
[5] Arthur Fontaine, Exposé de la convention franco-italienne relative au travail et à la prévoyance sociale, Association internationale pour la protection légale des travailleurs (AIPLT), 1904.
[6] Romeo Vuoli, Sulle origini delle assicurazioni sociali, Roma, Istituto nazionale fascista della previdenza sociale, 1935.
[7] Remo Zucchetti, « Storia normativa sicurezza. Nascita del Corpo ispettori », Quotidiano Sicurezza, 13 ottobre 2011 (www.quotidianosicurezza.it).
[8] Philippa Watson, European Communities Social Security Act, Londra, Mansell, 1980.
[9] Anne Morelli, « L’appel à la main d’œuvre italienne pour les charbonnages et sa prise en charge à son arrivée en Belgique dans l’immédiat après-guerre », Revue belge d’histoire contemporaine, volume 19, n° 1-2, 1988, p. 83-130.
[10] John Holloway, Social Policy Harmonisation in the European Community, Farnborough, Gower, 1981.
[11] L’obiettivo del coordinamento europeo della sicurezza sociale è quello di facilitare la libera circolazione delle persone per evitare una perdita di diritti quando si migra all’interno dell’Europa (UE, Islanda, Liechtenstein, Norvegia e Svizzera) e per garantire una forma di continuità della protezione sociale quando si passa da una legislazione nazionale all’altra. Al fine di attuare la libera circolazione, sono stati stabiliti regolamenti di coordinamento già nel 1959 e sono stati continuamente aggiornati fino ad oggi. Per ulteriori informazioni: Carlo Caldarini, Les effets de l’emploi atypique sur la protection sociale des travailleurs migrants, CRISP, 2021.
[12] Vedi anche a questo proposito : Carlo Caldarini, op. cit., 2021 ; Carlo Caldarini, « The Labour Mobility Package: A European Fraud against Mobile Workers and their Countries of Origin? », E-Journal of International and Comparative Labour Studies, Volume 5, No. 2 May-June 2016.
