SEMINARIO SPI CGIL "Welfare e diritti. Per un federalismo solidale" Roma 22 febbraio 2005.    24/2/2005

"Welfare e diritti. Per un federalismo solidale". E` il titolo del seminario promosso dallo Spi Cgil che si è svolto a Roma, il 22 febbraio, presso il Centro Congressi Frentani, in via dei Frentani, 4.

Pubblichiamo un interessante  "dossier" di Bruno Pierozzi del Dipartimento Politiche socio-sanitarie dello Spi-Cgil nazionale.

LE ISTITUZIONI IN ITALIA
TRA NEOCENTRALISMO E DEVOLUZIONE

Dopo l'avvio del processo di decentramento attuato nel 1972 con i primi decreti sui poteri regionali e il DPR 616/77 che ampliava le competenze regionali, si ebbe una lunga fase di torpore istituzionale. Torpore rotto con la legge 142/90 di riassetto degli Enti locali. Insieme a questo importante provvedimento fu varata anche un'altra legge di grande valenza innovativa, la legge 241/90 sul diritto di accesso agli atti delle pubbliche amministrazioni, che aprì le porte delle amministrazioni centrali e periferiche al principio della trasparenza amministrativa e all'informazione dei cittadini.

Ma fu nella scorsa legislatura (1996-2001) con l'emanazione della legge 59/97 e del Decreto attuativo (Dlgs 112/98) - comunemente definite come "leggi Bassanini" - che fu avviato un processo più organico di ridisegno della mappa dei poteri dello Stato, delle Regioni e degli Enti locali. Si dava vita ad un percorso solo preannunciato dalla Costituzione italiana all'articolo 5, che i legislatori costituzionali di allora non avevano voluto approfondire, per non creare fratture tra le maggiori forze politiche in seno alla Costituente, che in questa materia avevano differenti orientamenti.

Art. 5

La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del decentramento.

Insieme alla legge 59/97 e al Dlgs 112/98 veniva emanato un altro provvedimento di grande rilevanza la legge 127/97 sulla semplificazione amministrativa, che ha operato un abbattimento dei provvedimenti inutili. Veniva anche messa a regime l'autocertificazione che nonostante fosse stata introdotta dalla legge 15/68 non era mai stata adottata dalle pubbliche amministrazioni.
Un altro importante tassello successivo è stato introdotto con la legge 267/00 (Testo Unico degli enti locali) in materia di ordinamento degli enti locali. La legge 267/00 è stata comunque varata prima della modifica costituzionale del Titolo V e nonostante alcuni ritocchi intercorsi negli anni, non ha avuto una revisione organica.

Dopo questa intensa attività legislativa che ha aperto ad un ampio trasferimento di funzioni e compiti verso i poteri locali, occorreva porre mano anche a quella parte della Costituzione (Titolo V) che andava adeguata al nuovo assetto disegnato dalla legislazione ordinaria.

Fu così varata la legge Costituzionale 3/01 che ha modificato il titolo V della II Parte della Costituzione. Il nuovo testo costituzionale ha definito quali sono le competenze in via esclusiva dello Stato; le competenze che vedono la corresponsabilità di Stato e Regioni (legislazione concorrente); le materie per le quali lo Stato non esercita potestà legislativa che sono di pertinenza delle Regioni.
Spetta in ogni caso allo Stato la potestà regolamentare nelle materie di competenza esclusiva. I comuni, le province e le città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine all'organizzazione e alle funzioni a loro attribuite.

Queste le materie di legislazione concorrente

rapporti internazionali e con l'Unione europea delle Regioni; commercio con l'estero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione per i settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia; previdenza complementare e integrativa; armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale.

Le Regioni possono dunque esercitare una "legislazione concorrente" rispetto a materie in cui lo Stato ha comunque il compito di indicare gli indirizzi generali a cui tutte le legislazioni regionali debbono attenersi. Tra le materie in cui si applica la legislazione concorrente, vi sono anche materie che interessano la negoziazione sociale dei sindacati dei pensionati, quali la tutela della salute e la previdenza integrativa.
In sede di discussione della riforma del Titolo V la Cgil indicò i pericoli insiti nella legislazione concorrente, avvertendo che una lettura "estensiva delle competenze regionali" potesse mettere in discussione il principio della universalità e uniformità delle prestazioni, soprattutto in materie quali: l'istruzione, la tutela della salute e le tutele del lavoro che per garantire la universalità nel diritto di accesso e delle prestazioni richiedono una uniformità di indirizzo e di gestione . Possono in sostanza essere disattesi proprio quei LEP (livelli essenziali delle prestazioni) - introdotti all'articolo 120 del nuovo testo costituzionale - che vanno garantiti in modo uniforme su tutto il territorio. Un altro dei motivi di dissenso e critica verte sulla possibilità (ormai realtà concreta) di aprire un contenzioso permanente tra Stato e Regioni, a cui è chiamata rispondere la Corte Costituzionale. Nell'attesa di sentenze che facciano chiarezza definitiva, si produrrebbe una pericolosa ingovernabilità, il cui sbocco immediato potrebbe essere quello di un ritorno ad un centralismo statale, che ci farebbe arretrare, anche rispetto allo stesso decentramento amministrativo anteriore all'entrata in vigore della legge 59/97.
C'è dunque una critica costruttiva del sindacato al processo federalista messo in atto nella scorsa legislatura, sia per le modalità con cui fu approvato il testo, che vide un voto a maggioranza con soli quattro voti di scarto in favore del testo approvato, sia per le questioni rimaste insolute. Tra le questioni rimaste aperte oltre alla legislazione concorrente di cui detto sopra, c'è la mancata approvazione di provvedimenti attuativi in materia di LEP (livelli essenziali delle prestazioni), in particolare dei LIVEAS i Livelli Essenziali di Assistenza preannunciati dalla legge di riforma dei servizi sociali 328/00. L'altro punto dirimente riguarda l'aspetto della finanza locale e dell'autonomia finanziaria (art. 119) ovvero, l'attuazione dell'articolo 119.

Art. 119

I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa.

I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i princìpi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio.

La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per I territori con minore capacità fiscale per abitante.

Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite.

Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni.

I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i princìpi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all'indebitamento, solo per finanziare spese di investimento. È esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti

Il modello costituzionale a cui si richiama la riforma del Titolo V è ancorato ad un "federalismo solidale", ovvero ad una idea di collaborazione tra i diversi livelli istituzionali e aperto alla società civile, anche attraverso la sussidiarietà orizzontale, ovvero aprendo alle istanze della società civile. La legislazione concorrente è stata quindi pensata come strumento di raccordo tra i princìpi generali - dettati dal legislatore a livello statale - e l'organizzazione funzionale a carico delle istituzioni locali. Le regioni nella loro autonomia dovrebbero attraverso la legislazione concorrente portare del "valore aggiunto" a quanto definito nella legislazione nazionale. Ciò è conforme a quanto avviene a livello europeo, dove la Carta dei diritti consente alle legislazioni nazionali di migliorare ed estendere diritti e prestazioni, ma non di ridurle. Parimenti le regioni italiane dovrebbero essere richiamate ad attuare una legislazione concorrente che arricchisca le politiche regionali, senza confliggere con i princìpi delineati dalle leggi nazionali.

Le proposte del Polo tra devoluzione, neocentalismo e autoritarismo

Uno dei primi proclami lanciati dal governo Berlusconi all'indomani del suo insediamento fu proprio nei confronti del testo del Titolo V come riformato dalla legge 3/01. L'accusa rivolta dagli esponenti della maggioranza era che la legge 3/01 fosse "poco federalista" e che quindi andava profondamente modificata, attuando così una vera riforma federalista.
Furono così predisposti numerosi disegni di legge di "riforma della riforma" del Titolo V, sia dalla maggioranza che dall'opposizione.
Le regioni e gli enti locali chiedevano intanto che fosse applicato correttamente il nuovo testo costituzionale di modifica del Titolo V. Si giunse così ad un accordo in sede di Conferenza Unificata in data 30-5-02.

L'accordo della Conferenza Stato Regioni 8 agosto 2001

Per fare fronte alle necessità di entrata delle regioni a sostegno della spesa sanitaria fu sottoscritto un accordo tra Stato e Regioni nell'agosto 2001. L'accordo prevedeva la rideterminazione delle risorse da destinare alla spesa sanitaria per gli anni 2002 - 2004, di conseguenza veniva calibrata l'entità complessiva del gettito, che secondo il Dlgs 56/00 non avviene attraverso i trasferimenti statali, ma tramite risorse da acquisire in base a un'aliquota di compartecipazione regionale al gettito IVA, inoltre per la copertura del fabbisogno alle regioni veniva concesso di fare ricorso all'addizionale regionale Irpef. (allegato 1).
Un ulteriore passaggio nella definizione del percorso attuativo del processo federalista fu successivamente delineato dall'Accordo in Conferenza Unificata dell'anno successivo. Il documento recupera ad un ruolo di "comprimario istituzionale" gli enti locali, che erano stati in precedenza marginalizzati dal dialogo a due Stato - Regioni.

L'accordo raggiunto nella Conferenza unificata del 30-5-2002

Il documento sottoscritto dalle tre parti istituzionali: Stato - Regioni - Enti Locali, definisce un percorso per dare certezze al processo federalista e all'attuazione del Titolo V della costituzione. Il testo prende le mosse dall'articolo 9 comma 2 lettera C del Dlgs 28 agosto 1997 n° 281.

Art.9 comma 2 lettera C

2. La Conferenza unificata e' comunque competente in tutti i casi in cui regioni, province, comuni e comunita' montane ovvero la Conferenza Stato - regioni e la Conferenza Stato - citta' ed autonomie locali debbano esprimersi su un medesimo oggetto. In particolare la Conferenza unificata:
c) promuove e sancisce accordi tra Governo, regioni, province, comuni e comunita' montane, al fine di coordinare l'esercizio delle rispettive competenze e svolgere in collaborazione attivita' di interesse comune;

Cosa indica in sintesi l'accordo:
· Tutti i soggetti istituzionali contribuiscono al nuovo ordinamento costituzionale nel rispetto del principio di unità ed indivisibilità della Repubblica;

· Si riconosce che la separazione delle competenze comporta comunque la collaborazione tra enti per attuare i princìpi contenuti nel Titolo V;

· Va attuata quanto prima in questa ottica l'integrazione della Commissione bicamerale per le questioni regionali con l'avvio dei Consigli regionali delle Autonomie previsti dall'articolo 123 della Costituzione;

· I princìpi dell'azione comune sono individuati: nel pluralismo delle autonomie; nella attuazione del principio di sussidiarietà; nel rispetto della continuità e completezza dell'ordinamento giuridico;

· I poteri assegnati allo Stato e alle Regioni sono individuati e delimitati nei rispettivi ambiti di competenza, per dare certezza alle materie che sono assegnate come competenza aggiuntiva alle Regioni;

· Stato e Regioni nel predisporre gli atti normativi devono rispettare gli ambiti di competenza assegnati dalla Costituzione; la verifica riguarda anche i provvedimenti in corso di emanazione;

· Per l'attuazione del federalismo fiscale si indica la necessità di introdurre nel DPEF la definizione di una conferenza mista per definire l'impianto del federalismo fiscale; l'avvio del trasferimento di una parte delle risorse necessarie per svolgere le competenze esclusive e amministrative previste;

· Dare attuazione agli articoli 114, 117 e 118 della Costituzione nel principio della sussidiarietà, differenziazione, adeguatezza, determinando le funzioni fondamentali di comuni, province, città metropolitane; definire le funzioni amministrative che competono ai comuni singoli o associati, anche nelle forme di Unioni di comuni e Comunità montane e qualora necessario per esigenze di unitarietà alle Province, alle Città metropolitane, alle Regioni, allo Stato; per tali obiettivi si prevede la revisione del Testo Unico e l'adozione di ulteriori leggi statali e regionali per dare attuazione agli articoli 114, 117 e 118 della Costituzione;

· La sede istituzionale di confronto è individuata nella Conferenza unificata; l'approfondimento delle questioni è affidato a tavoli tecnici.

La legge 131/03

Il Ministro per gli Affari regionali La Loggia propose un DDL che potesse intanto rendere operativa, la riforma del Titolo V vigente, in attesa di una sua complessiva "revisione". Fu così varata la legge 131/03 "Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 " detta appunto " legge La Loggia". Il provvedimento stabilisce una serie di deleghe e decreti per dare attuazione al testo della legge costituzionale 3/01. In particolare l'articolo 1 per quanto concerne la legislazione statale e la legislazione concorrente e l'articolo 2 in materia di potestà regolamentare degli enti locali.

Art. 1.
(Attuazione dell'articolo 117, primo e terzo comma, della Costituzione, in materia di legislazione regionale)
1. Costituiscono vincoli alla potestà legislativa dello Stato e delle Regioni, ai sensi dell'articolo 117, primo comma, della Costituzione, quelli derivanti dalle norme di diritto internazionale generalmente riconosciute, di cui all'articolo 10 della Costituzione, da accordi di reciproca limitazione della sovranità, di cui all'articolo 11 della Costituzione, dall'ordinamento comunitario e dai trattati internazionali.
2. Le disposizioni normative statali vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge nelle materie appartenenti alla legislazione regionale continuano ad applicarsi, in ciascuna Regione, fino alla data di entrata in vigore delle disposizioni regionali in materia, fermo quanto previsto al comma 3, fatti salvi gli effetti di eventuali pronunce della Corte costituzionale. Le disposizioni normative regionali vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge nelle materie appartenenti alla legislazione esclusiva statale continuano ad applicarsi fino alla data di entrata in vigore delle disposizioni statali in materia, fatti salvi gli effetti di eventuali pronunce della Corte costituzionale.
3. Nelle materie appartenenti alla legislazione concorrente, le Regioni esercitano la potestà legislativa nell'ambito dei princìpi fondamentali espressamente determinati dallo Stato o, in difetto, quali desumibili dalle leggi statali vigenti.
4. In sede di prima applicazione, per orientare l'iniziativa legislativa dello Stato e delle Regioni fino all'entrata in vigore delle leggi con le quali il Parlamento definirà i nuovi princìpi fondamentali, il Governo è delegato ad adottare, entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri di concerto con i Ministri interessati, uno o più decreti legislativi meramente ricognitivi dei princìpi fondamentali che si traggono dalle leggi vigenti, nelle materie previste dall'articolo 117, terzo comma, della Costituzione, attenendosi ai princìpi della esclusività, adeguatezza, chiarezza, proporzionalità ed omogeneità. Gli schemi dei decreti, dopo l'acquisizione del parere della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, di seguito denominata: «Conferenza Stato-Regioni», sono trasmessi alle Camere per l'acquisizione del parere da parte delle competenti Commissioni parlamentari, compreso quello della Commissione parlamentare per le questioni regionali, da rendersi entro sessanta giorni dall'assegnazione alle Commissioni medesime. Acquisiti tali pareri, il Governo ritrasmette i testi, con le proprie osservazioni e con le eventuali modificazioni, alla Conferenza Stato-Regioni ed alle Camere per il parere definitivo, da rendersi, rispettivamente, entro trenta e sessanta giorni dalla trasmissione dei testi medesimi. Il parere parlamentare definitivo è reso dalla Commissione parlamentare per le questioni regionali. Gli schemi di decreto legislativo sono esaminati rilevando se in essi non siano indicati alcuni dei princìpi fondamentali ovvero se vi siano disposizioni che abbiano un contenuto innovativo dei princìpi fondamentali, e non meramente ricognitivo ai sensi del presente comma, ovvero si riferiscano a norme vigenti che non abbiano la natura di principio fondamentale. In tal caso il Governo può omettere quelle disposizioni dal decreto legislativo, oppure le può modificare in conformità alle indicazioni contenute nel parere o, altrimenti, deve trasmettere ai Presidenti delle Camere e al Presidente della Commissione parlamentare per le questioni regionali una relazione nella quale sono indicate le specifiche motivazioni di difformità dal parere parlamentare.
5. Nei decreti legislativi di cui al comma 4, sempre a titolo di mera ricognizione, possono essere individuate le disposizioni che riguardano le stesse materie ma che rientrano nella competenza esclusiva dello Stato a norma dell'articolo 117, secondo comma, della Costituzione.
6. Nella predisposizione dei decreti legislativi di cui al comma 4, il Governo si attiene ai seguenti criteri direttivi:
a) individuazione dei princìpi fondamentali per settori organici della materia in base a criteri oggettivi desumibili dal complesso delle funzioni e da quelle affini, presupposte, strumentali e complementari, e in modo da salvaguardare la potestà legislativa riconosciuta alle Regioni ai sensi dell'articolo 117, terzo comma, della Costituzione;
b) considerazione prioritaria, ai fini dell'individuazione dei princìpi fondamentali, delle disposizioni statali rilevanti per garantire l'unità giuridica ed economica, la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, il rispetto delle norme e dei trattati internazionali e della normativa comunitaria, la tutela dell'incolumità e della sicurezza pubblica, nonché il rispetto dei princìpi generali in materia di procedimenti amministrativi e di atti concessori o autorizzatori;
c) considerazione prioritaria del nuovo sistema di rapporti istituzionali derivante dagli articoli 114, 117 e 118 della Costituzione;
d) considerazione prioritaria degli obiettivi generali assegnati dall'articolo 51, primo comma, e dall'articolo 117, settimo comma, della Costituzione, alla legislazione regionale;
e) coordinamento formale delle disposizioni di principio e loro eventuale semplificazione.


Art. 2.
(Delega al Governo per l'attuazione dell'articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione e per l'adeguamento delle disposizioni in materia di enti locali alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3)

1. Il Governo è delegato ad adottare, entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, su proposta del Ministro dell'interno, di concerto con i Ministri per gli affari regionali, per le riforme istituzionali e la devoluzione e dell'economia e delle finanze, uno o più decreti legislativi diretti alla individuazione delle funzioni fondamentali, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, essenziali per il funzionamento di Comuni, Province e Città metropolitane nonchè per il soddisfacimento di bisogni primari delle comunità di riferimento.
2. Con i decreti legislativi di cui al comma 1, si provvede, altresì, nell'ambito della competenza legislativa dello Stato, alla revisione delle disposizioni in materia di enti locali, per adeguarle alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. (...)

Questo provvedimento raccolse il placet da parte delle associazioni delle autonomie locali, che avevano interesse affinché fosse reso operativo il Titolo V riformato, considerando che la sua possibile - ma non caldeggiata, riscrittura - fosse rimandata nel tempo. Ma le deleghe previste dal testo della legge 131/03 non sono state rese operative, così come l'emanazione dei decreti attuativi. Il risultato della mancata emanazione dei decreti è stato quello del permanere di una situazione di grave indeterminatezza istituzionale, situazione a cui il governo non ha cercato di dare risposte funzionali e responsabili. Di fatto la legge 131/03 è stata resa inoperante e nel contempo si è svolta un'azione di riaccentramento delle funzioni verso lo Stato, come dimostrano in modo palese le leggi Finanziarie emanate dal 2002 ad oggi. La richiesta di "più federalismo" si è tradotta nella realtà in più ministerialismo. Tant'è che anche uno dei ministeri abrogati con il referendum del 18 aprile 1993 (il Ministero dell'Agricoltura) è rinato e si è consolidato nel nuovo Ministero delle Risorse Agricole alimentari e Forestali.

La proposta di modifica costituzionale - la "Bozza di Lorenzago"

Le forze del Polo hanno successivamente operato non solo per bloccare l'attuazione della legge 3/01, ma proponendo una riscrittura di larghe parti del Titolo II della Costituzione . I cosiddetti "quattro saggi" che si riunirono a Lorenzago nell'agosto 2003, decisero il percorso con il quale andava riscritto il testo, non solo del Titolo V, inerente i poteri locali, ma anche delle parti della Costituzione che riguardano le funzioni delle Camere, i poteri del Presidente del consiglio, la composizione degli organi autonomi (Magistratura, Corte Costituzionale).
Il DDL 2544 che ha raccolto e ordinato quanto contenuto nella "bozza di Lorenzago" costituisce un pericoloso bricolage istituzionale. Nel testo convivono elementi contraddittori, frutto della volontà di ogni partito politico di inserire nel testo costituzionale quella che giudicava essere la propria "idea forza". In tal modo la Lega Nord ha voluto che fosse inserita la "devolution" in queste materie: assistenza e organizzazione sanitaria; organizzazione scolastica, gestione degli istituti scolastici e di formazione; definizione della parte dei programmi scolastici e formativi di interesse specifico della Regione; polizia locale"; Forza Italia ha puntato al rafforzamento della figura del Presidente del consiglio che nella nuova versione diviene Primo ministro; An ha chiesto che fosse inserito il concetto di "interesse nazionale" a salvaguardia dell'integrità del paese; l'Udc che vi fosse maggiore attenzione al principio della "sussidiarieta". Questa miscela di concetti e princìpi ispiratori tanto diversificati, porterebbe alla creazione di un "mostro costituzionale" che non trova eguali in nessun paese democratico, né con costituzione di modello centralistico, né con organizzazione federale.

Inoltre non si tratta di una revisione costituzionale limitata alle funzioni attribuite agli istituti di decentramento, ma di una vera e propria riscrittura di ampie parti della Costituzione, che richiederebbe dunque un ampio consenso. Consenso che può essere esplicitato soltanto attraverso un processo costituente, che veda impegnate tutte le forze politiche presenti in Parlamento, ma anche un coinvolgimento della società civile in tutte le sue articolazioni, comprese le parti sociali che sono parte fondamentale della democrazia italiana, ruolo ampiamente riconosciuto proprio dalla Costituzione italiana in particolare agli articoli 1 - 2 - 3.

La Costituzione in frantumi

Il DDL 2544 di riforma del Titolo II ( che modifica ben 35 articoli) è un testo pericoloso, perché nei fatti lede anche alcuni dei princìpi della Prima parte della Costituzione, a partire dalla devoluzione in materia scolastica e sanitaria. Il federalismo nasce per unire realtà diversificate, mentre nella proposta attuale il federalismo si trasforma inevitabilmente in una "secessione mascherata e perversa" come scritto dal costituzionalista Gianni Ferrara.
Non c'è ragione di affidare competenza esclusiva alle regioni in materia di sanità e di educazione scolastica, in quanto queste hanno già ampi poteri dal punto di vista organizzativo. Una competenza esclusiva avrebbe invece un effetto devastante dal punto di vista dell'universalità nelle prestazioni sanitarie e nella uniformità didattica e organizzativa della scuola dell'obbligo. Si creerebbero venti differenti modelli regionali sanitari ed educativi, ledendo così l'unitarietà di una parte consistente e fondamentale del sistema di stato sociale, minando sia il principio di uguaglianza, che il principio di solidarietà.
Ciò avviene inoltre nel momento in cui si è da poco giunti al varo della Costituzione Europea il cui testo ha assunto la Carta dei Diritti, nella quale si enuncia il principio della uniformità dei diritti fondamentali validi per tutti i popoli europei. La Carta dei diritti sancisce che le legislazioni nazionali non possano restringere i diritti enunciati nel testo europeo. Nel caso della devoluzione italiana il rischio è appunto quello di restringimento dei diritti sanciti dalla prima parte della Costituzione a livello locale.
C'è inoltre la questione della polizia locale che è priva di qualsiasi fondamento, in quanto i vigili urbani (che sono nell'ordinamento italiano la polizia locale) godono già di piena autonomia, essendo i regolamenti comunali a definirne le funzioni.
Le legislazioni regionali in materia di vigili urbani rischiano quindi di ledere la stessa autonomia dei comuni e di aprire ulteriori conflitti, in una materia la cui potestà regolamentare spetta ai comuni.
La revisione proposta non tocca solo il Titolo V, ma anche il Titolo II - III - IV - VI della Seconda parte della Costituzione.

Un Primo ministro con troppi poteri

La modifica al Titolo III concerne tra l'altro la figura del Presidente del Consiglio, che si trasforma in Primo ministro ed è investito di nuovi poteri. La candidatura alla carica di primo ministro avviene congiuntamente alla elezione della Camera dei deputati, con la pubblicazione del nome del candidato primo ministro nella scheda elettorale. C'è quindi una identificazione tra candidato e coalizione proponente che sminuisce il ruolo autonomo dei partiti, assumendo smaccati aspetti plebiscitari. Divengono inoltre più contorti i meccanismi di sfiducia, che ne restringono la pratica attuazione. I ministri sono inoltre nominati e revocati dal primo ministro. Queste proposte se rese operative assegnerebbero al premier un potere che non trova eguali nelle democrazie occidentali. Nei fatti il nuovo Primo ministro delineato dalla proposta del Polo ha più affinità con il modello peronista che con quello britannico, al quale afferma di ispirarsi la maggioranza di governo.

Il Presidente della Repubblica dimezzato

Il Presidente della Repubblica è eletto attraverso uno specifico "collegio elettorale" e non ha più alcun potere di controllo sull'azione amministrativa, ma diviene un semplice "esattore", tra l'altro scompare anche la facoltà di autorizzare la presentazione di disegni di legge di iniziativa governativa.

Una camera minore - il Senato delle regioni

Il senato federale diverrebbe una seconda camera di rappresentanza delle regioni; eletta con sistema proporzionale e avente competenza su tutte le materie facenti parte dell'articolo 117 della Costituzione, ma anche nella legislazione di indirizzo e nell'elezione degli organi costituzionali di garanzia. Già il fatto di avere una sola camera "federale" è di per sé fuori luogo, è l'intera Repubblica ad essere federale e non una sua parte! Inoltre a limitare il ruolo del nuovo senato federale, anche nelle materie di propria pertinenza è l'azione di controllo esercitata dal Governo, il quale può intervenire per bloccare e modificare i disegni di legge ritenuti non idonei e rimandarli all'esame della Camera, la quale, con voto a maggioranza, decide se approvare o meno le modifiche proposte. Il Governo assumerebbe con questa impostazione pericolose funzioni autorizzatorie e censorie, sottraendo alla Camera dei deputati e al complesso delle forze politiche in essa presenti il diritto di discutere le proposte venute del Senato. Si avrebbe perciò una sorta di "Camera minore" o a "responsabilità limitata", senza alcun vero potere di indirizzo, che marginalizerebbe di fatto lo stesso ruolo delle regioni. Sono inoltre marginalizzati anche gli enti locali, che al di là di una piccola rappresentanza in seno al senato, non avrebbero alcuna voce in capitolo, essendo esclusi dal diritto di voto.

Il bilanciamento dei poteri atrofizzato

Dei 15 giudici costituzionali previsti, tre sarebbero eletti dalla Camera dei deputati e quattro dal Senato federale. Anche un sesto dei componenti del Consiglio Superiore della Magistratura sarebbe eletto in parte dalla Camera dei deputati e in parte dal nuovo Senato federale. Questa impostazione assegnerebbe al Senato federale un potere di intervento assai diverso da quello del Senato tradizionale, inserendo elementi di territorialità nella elezione di organismi nazionali di garanzia, che vanno a sminuire il ruolo degli stessi. Va detto inoltre che la Costituzione italiana del 1948 è caratterizzata da due elementi. Il primo è costituito dal forte ancoraggio al sistema proporzionale, questo per garantire il pluralismo in un Paese che usciva dall'esperienza traumatica della dittatura fascista e della guerra. Il secondo aspetto caratterizzante è costituito dalla autonomia della Magistratura e della Corte Costituzionale per garantire un adeguato bilanciamento dei poteri.Tale bilanciamento è scardinato oggi sia dalla proposta di legge riforma della magistratura, che dalla modifica costituzionale in atto.

Roma Capitale secondo lo statuto regionale

Infine pare del tutto priva di senso la proposta che sia lo statuto della regione Lazio a definire i poteri di Roma Capitale.
Oltre alle forze politiche dell'opposizione anche i sindacati di Cgil Cisl Uil hanno manifestato la loro preoccupazione per questo testo, che assume i connotati di una vera e propria controriforma costituzionale, che introduce pericolosi elementi di confusione istituzionale e di autoritarismo. La Cgil ha da subito assunto l'impegno di contrastare il nuovo testo costituzionale, non solo partecipando alle iniziative nazionali svoltesi a Milano e Roma, ma anche preannunciando una grande campagna di informazione e mobilitazione, affinché il referendum a cui sarà sottoposta il testo - una volta approvato in via definitiva - sia vinto cancellando questo pericoloso testo.

I problemi aperti e le possibili soluzioni

L'autonomia finanziaria degli enti territoriali come questione centrale
Anche se il nuovo testo di modifica della Seconda parte della Costituzione sarà - come auspichiamo - abrogato, in ogni caso dovranno essere affrontati alcuni importanti nodi rimasti irrisolti nella riforma del Titolo V attuata dalla legge 3/01. Tra questi assume priorità la questione dei costi e delle risorse nel modello federalista. Non può infatti esistere un modello amministrativo a forte vocazione locale che non abbia un adeguato sistema di finanziamento, in cui siano definite le quote di entrate proprie delle autonomie territoriali e quelle derivanti dai trasferimenti da parte statale.
Sulla questione del costo complessivo della riforma nel passaggio delle competenze dallo Stato a Regioni ed enti locali sono state prodotte varie analisi. L'Isae che si occupa del problema - con un Rapporto annuale dedicato al federalismo - quantifica il costo complessivo in 61 miliardi di Euro.

Quale federalismo fiscale?

Il nuovo sistema finanziario di indirizzo federalista, trova un primo riferimento in materia di federalismo fiscale con il Dlgs 446/1997 che introdusse l'Irap (imposta regionale sulle attività produttive) e l'addizionale Irpef. Successivamente il federalismo fiscale è stato affrontato in maniera più strutturata, con l'emanazione della Legge 13 maggio 1999 n° 133. Il provvedimento conferiva al Governo la delega ad emanare dei decreti legislativi in materia di:
a) finanziamento delle regioni a statuto ordinario;
b) adozione di meccanismi perequativi interregionali;
c) revisione nei trasferimenti erariali agli enti locali;
d) addizionali locali per l'energia elettrica;
e) l'addizionale comunale Irpef estesa anche alle province.
Il Decreto legislativo 18 Febbraio 2000 n° 56 ha poi recepito le deleghe previste dalla legge 133/99. Il decreto aveva per così dire un impianto "sperimentale", in quanto iniziava ad individuare fonti di entrata propria del sistema delle autonomie attraverso un sistema di compartecipazione locale al gettito di tributi nazionali (compartecipazione Irpef); addizionali locali.
Il Dlgs 56/00 prevede il superamento dei trasferimenti erariali dallo Stato alle Regioni a statuto ordinario. All'interno di questa politica è previsto il superamento del Fondo Sanitario Nazionale (FSN). I fondi soppressi sono sostituiti da nuove entrate tributarie così definite:
maggiorazione dell'aliquota all'addizionale regionale Irpef;
maggiorazione dell'aliquota di compartecipazione sull'accisa sulla benzina;
compartecipazione regionale al gettito IVA che dal 25,7% è aumentata al 38,55% (Dpcm 17-5-2001)
Per evitare di ampliare la divaricazione tra regioni fiscalmente e finanziariamente forti e regioni deboli, è stato previsto un Fondo perequativo nazionale, da finanziare attraverso una quota della compartecipazione all'IVA.
L'applicazione del provvedimento è stata accidentata sopratutto per i problemi legati al superamento del Fondo sanitario nazionale e al finanziamento della spesa sanitaria, e in assenza del Dpcm che avrebbe dovuto garantire le modalità operative del nuovo sistema di finanziamento.
Il Dlgs 56/00 è come sappiamo precedente all'approvazione della legge costituzionale 3/01 e quindi necessita in ogni caso di un complessivo adeguamento, che infatti è stato a più riprese - e anche recentemente - sollecitato dalle regioni, in particolare del Mezzogiorno - rispetto ad un più equo riparto delle risorse.
I problemi rimasti aperti sul fronte fiscale sono molteplici, a questi avrebbe dovuto dare risposta l'Alta commissione per il federalismo fiscale, istituita ufficialmente con il DPCM 9 aprile 2003. L'Alta Commissione, prevista già dalla Finanziaria 2003, ha visto i lavori prorogati per ben tre volte. Allo stato attuale non ha ancora prodotto alcuna organica proposta in materia di riforma della fiscalità locale, ed è lecito dubitare che ne produca per la scadenza, ulteriormente prorogata al 30 settembre 2005.
E' utile a proposito dell'attuazione del federalismo fiscale leggere questa parte dell'intervento del Professor Ernesto Stajano- esperto dell'Associazione Uffici Tributi Enti Locali (Anutel) nel corso di una tavola rotonda di Euro P.A. 2003.

"Quando si cominciò a parlare di federalismo fiscale, lo si definiva allora un "mantra", quelle preghiere ripetitive che sono caratteristiche dei buddisti e degli induisti. Si diceva, da parte di tutti i presidenti delle regioni e di tutti gli studiosi di questa materia, che bisognava seguire la regola del "70 - 15 -15". Voleva dire 70 alla finanza locale (regioni, comuni, province), 15 alla solidarietà, 15 allo Stato per le sue funzioni centrali. Questo era il ritornello, lo slogan che veniva presentato come efficiente per poter raggiungere un ottimale dimensionamento politico del problema della esazione-distribuzione delle risorse
Ebbene, studi che sono stati nel tempo effettuati con grande dovizia di particolari, studi ufficiali sulla base cioè dei dati posti a disposizione dalla Ragioneria generale dello Stato, evidenziano che questo obiettivo era nel 2001 - ma oggi lo è diventato ancor di più - assolutamente irrealistico perché al massimo arriviamo ad una percentuale che riserva alle solidarietà il 9% e distribuisce in quote più o meno analoghe la spesa degli enti locali e quella dello Stato. La quota dello Stato non è quindi realisticamente commisurata sul 15% ma raggiunge il 45%.
Ed è una esperienza che trova conferma anche a livello internazionale perché i paesi che conoscono maggiormente il decentramento fiscale, presentano cifre analoghe: il Canada, che è leader in materia, riserva ai tributi autenticamente locali una quota che raggiunge al massimo il 49%.
Il 75% di cui si parlava, quel 75% che è stato oggetto delle riflessioni che poi hanno condotto all'approvazione dell'art. 119 della Costituzione, nell'ambito della riforma del titolo V, nasceva da presupposti errati. Errati in facto. I fatti, come ben noto, sono argomenti testardi e non se ne può prescindere. Sono tanto testardi che noi stiamo registrando, dopo l'approvazione del titolo V, in particolare l'art. 119, alcuni significativi passi indietro.
Lo si vede con riferimento all'argomento specifico della fiscalità locale. Passi indietro rispetto all'impostazione, passi indietro necessari, in qualche misura doverosi perché il meccanismo non era tarato su valori reali ma su valori virtuali."
(Nota 1)

Occorre ponderare quanto disegnato dall'articolo 119 della costituzione solo in termini generali. Capire se questo impianto è davvero funzionale ad una efficace politica di autonomia e di sviluppo territoriale. Va tenuto conto delle forti differenziazioni esistenti, non solo tra aree vaste del Paese (Nord - centro -Sud - Isole), ma anche delle differenziazioni di tessuto produttivo, occupazionale, anche tra regioni contermini, o all'interno di una medesima regione. La discussione sull'autonomia finanziaria e impositiva delle regioni e degli enti locali deve essere indirizzata ad una concretezza, che faccia tesoro innanzitutto delle esperienze di paesi ad impianto federale, paesi che ormai hanno alle spalle una lunga esperienza gestionale. Non può esserci sperimentazione o invenzione in un ambito così importante per il benessere della collettività.
Sono stati prodotti alcuni studi, tra cui molto interessanti quelli di Astrid (nota2) sull'attuazione dell'articolo 119 e sul modello di fiscalità regionale e di recente da parte di Legautonomie (nota 3), sulla definizione di possibili modelli di autonomia d'entrata dei comuni. Le Regioni hanno espresso recentemente in un documento della Conferenza Stato Regioni la posizione in merito alla revisione del Dlgs 56/00 e del recente Decreto Legge 314/04 che alleghiamo alla presente (Allegato 2). Sul Dlgs 56/00 e sulla sua revisione sarà tra breve disponibile anche lo studio del Rapporto Cer-Spi.
Questi studi possono costituire un materiale utile per discutere da subito e concretamente come costruire modelli idonei alla realizzazione di un equo federalismo fiscale, che coniughi capacità d'entrata, solidarietà, coesione. Queste, ed altre ulteriori proposte, al di là del fatto che l'Alta Commissione per il federalismo riesca a partorire delle proposte attuabili - possono essere da subito uno strumento di confronto. Confronto che deve vedere sedute allo stesso tavolo tutte le rappresentanze istituzionali: Stato - Regioni - Enti Locali. La Conferenza Unificata può essere la sede dove concertare da subito un modello di fiscalità locale, che sappia rispondere ai princìpi sopra richiamati. Nella definizione di un nuovo modello devono comunque essere coinvolte anche le parti sociali, e quindi anche le rappresentanza sindacali, che hanno sempre contribuito con le loro proposte ad una politica di sviluppo che tenesse insieme crescita economico e produttiva, occupazione e sviluppo sociale.

Sussidiarietà orizzontale e federalismo

La riforma del Titolo V operata dalla legge 3/01 ha aperto le porte alla società civile attraverso l'introduzione del principio di sussidarietà. L'articolo 118 afferma infatti che "Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà".
Questa importante innovazione è stata però in alcuni casi - non solo enfatizzata - ma letta in modo distorto. Da parte della destra e del centro conservatore la sussidiarietà orizzontale è interpretata come strumento sostitutivo dell'intervento proprio delle istituzioni. Fino ad affermare che le istituzioni devono intervenire solo nel momento in cui la libera organizzazione dei cittadini non è in grado di rispondere ai problemi sociali. Questa interpretazione della sussidiarietà è propria anche di una parte dell'arcipelago del terzo settore, quella parte che trova nella Compagnia delle Opere il proprio riferimento prioritario. Non a caso a seguire questa impostazione è la giunta lombarda guidata da Formigoni, con la recente proposta di DDL su federalismo e sussidiarietà. Anche su questo versante occorre dunque riportare la discussione in un alveo di ragionevolezza, evitando che una giusta apertura alla società civile, si trasformi in una occupazione impropria di ruoli e competenze istituzionali.

Le politiche sociali e la negoziazione sociale

La negoziazione sociale territoriale trova oggi ancora più difficoltà a svilupparsi organicamente sul territorio. Difficoltà che sono acuite dai tagli e dal restringimento della spesa pubblica operato dalla Finanziaria 2005 in continuità con le politiche di ridimensionamento e taglio operate dalle leggi finanziarie dal 2002 ad oggi. E' dunque fondamentale un riassetto organico della finanza locale, per consentire l'apertura di una nuova fase negoziale nella quale i bisogni della popolazione anziana - che è parte fondamentale e non solo numericamente - possa trovare adeguate risposte ad iniziare dall'organizzazione dei servizi sanitari come delineati dalla legge 229/99 e dei servizi sociali, in particolare dei Piani di Zona, come disegnati dalla legge 328/00.

I servizi sociali e il Fondo nazionale per le politiche sociali

Per quanto concerne i servizi sociali e l'assistenza, come sappiamo le competenze sono state trasferite dalla riforma del Titolo V, pressoché integralmente alle Regioni, salvo il permanere del Fondo Nazionale per le politiche sociali presso il Ministero del lavoro. Anche qui va fatta oggi una critica per il modo troppo sbrigativo con cui nella scorsa legislatura si è affidata integralmente alle regioni la responsabilità in questo importante settore, senza prevedere come garantire adeguate risorse, sia da parte statale, che attraverso risorse regionali e degli enti locali per dare attuazione ai LIVEAS (livelli essenziali delle prestazioni assistenziali).

Il Fondo nazionale per la non autosufficienza

Tra le priorità da affrontare in tempi rapidi c'è la questione della costituzione del Fondo nazionale per la non autosufficienza e dei meccanismi di finanziamento. Anche questo tema rientra pienamente dentro la discussione sulle fonti di entrata e sulla fiscalità, nazionale e locale. Sia nel caso che il finanziamento del Fondo avvenga attraverso una Tassa di scopo da istituire ex novo, sia che si attui con un prelievo aggiuntivo a imposte nazionali. In entrambe le ipotesi si dovrebbe comunque coordinare l'azione di programmazione e prelievo tra i diversi livelli istituzionali. Come rilevato dal professor Beltrametti nel dibattito sulla presentazione del volume "regioni e politiche sociali per gli anziani" anche l'ISE può rappresentare un utile strumento di supporto alle politiche di intervento di sostegno sia reddituale, che attraverso servizi per la autosufficienza.

Il Fondo sanitario nazionale e Il finanziamento della spesa sanitaria

Tra i problemi a cui dare risposte certe c'è la questione del Fondo Sanitario Nazionale e dei meccanismi di finanziamento dello stesso, a fronte del superamento previsto dal Dlgs 56/00. Una delle questioni più spinose riguarda la proposta di abolizione dell'Irap, che finanzia circa il 40% della spesa sanitaria. Se dovesse passare la devoluzione totale in materia sanitaria, si caricherebbero le regioni dell'onere di trovare le risorse che oggi sono ancora a carico del Fondo sanitario nazionale in attesa di una organica proposta di autonomia d'entrata fiscale regionale. Occorre anche in questo caso molto giudizio. Non ha senso infatti caricare forzosamente le regioni della responsabilità totale della spesa sanitaria. Lo stato può e deve continuare ad essere riferimento dei macrosistemi del welfare: previdenza, sanità, assistenza, scuola.
Occorre in definitiva ripensare qual'è oggi il ruolo dei diversi livelli istituzionali nella programmazione e nella gestione del welfare, senza creare illusorie aspettative per ipotesi innovative che non sono suffragate da esperienze certe e positive. Il federalismo rischia nella pratica italiana di trasformarsi in qualcosa d'altro. Il compito di tutte le forze responsabili, siano esse politiche, sociali, imprenditoriali è oggi di ricreare le condizioni per un governo del territorio che sappia proporre uno sviluppo economico, occupazionale e un sistema di welfare uniforme per tutto il paese, creando coesione e non divisione e competizione tra le istituzioni.

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Note

(1) Ernesto Stajano - Federalismo fiscale e nuovi poteri degli enti locali. Esternalizzazione di funzioni o servizi nella gestione dei tributi - Atti dei convegni al Forum P.A. 2003
(2) Astrid - "L'attuazione del federalismo fiscale" a cura di Franco Bassanini e Giorgio Macciotta - ed Il Mulino 2003
(3) Legautonomie "Federalismo fiscale e bilancio dei comuni" ricerca a cura di Francesco Montemurro 7-10-2004

Per ulteriori approfondimenti:
Guida agli Enti Locali n° 40 del 16 ottobre 2004 "Speciale - devolution e Finanziaria"
Guida agli Enti Locali n° 5 del 5 febbraio 2005 "Dossier - federalismo attuazioni e prospettive"

Allegato 1
Stralcio dell'Accordo Stato - Regioni 8 agosto 2001
(...)
"Le regioni, da parte loro, si impegnano a far fronte alle eventuali ulteriori
esigenze finanziarie con mezzi propri, ai sensi del successivo punto 2. In ogni caso, adotteranno tutte le iniziative possibili per la corretta ed efficiente gestione del servizio, al fine di contenere le spese nell'ambito delle risorse
disponibili;
Secondo quanto sopra convenuto, si intendono, con il presente
accordo, definitivamente risolte tutte le questioni inerenti tutti i disavanzi del settore sanità al 31 dicembre 2001;
Con successivo accordo, da sancirsi in questa Conferenza, saranno definiti i livelli essenziali di assistenza prima che gli stessi
vengano adottati dal Governo con un provvedimento formale entro il
30 novembre 2001, d'intesa con questa Conferenza, a stralcio delle procedure di
approvazione del Piano sanitario nazionale previste dalle norme vigenti in materia;
Si conviene pertanto che la validità del presente accordo sia
subordinata all'attuazione di quanto sopra convenuto relativamente all'adozione
del nuovi livelli essenziali di assistenza; Governo, regioni e province autonome di Trento e di Bolzano convengono, inoltre, quanto segue:1. Il Governo si impegna ad incrementare il concorso dello Stato al
finanziamento del Servizio sanitario nazionale per l'anno 2001 con
riferimento ad un livello di spesa pari a lire 138.000 miliardi, in caso di emersione di disavanzi rispetto alla nuova somma determinata in questa sede, le regioni, al verificarsi delle condizioni previste dal presente accordo assumono a proprio carico la copertura degli oneri relativi, facendo ricorso alle misure di cui al successivo punto 2, ai sensi dell'art. 83, comma 4, della legge 23 dicembre 2000, n. 388. 2. L'incremento delle risorse finanziarie a carico del bilancio dello Stato avverrà a condizione che le regioni abbiano adottato
misure di anticipazione di verifica degli andamenti della spesa del 2001, ai sensi dell'art. 83 della legge n. 388 del 2000, abbiano aderito alle convenzioni in tema di acquisti di beni e servizi, restando inteso che la spesa eccedente non potrà essere finanziata a carico dello Stato, abbiano adempiuto agli obblighi informativi sul monitoraggio della spesa, si adeguino alle prescrizioni del patto di stabilità interno, abbiano sottoscritto l'impegno a mantenere l'erogazione delle prestazioni ricomprese nei livelli essenziali di assistenza, si impegnino a mantenere la stabilità della gestione, applicando direttamente misure di contenimento della spesa stessa - che potranno riguardare l'introduzione di strumenti di controllo della domanda, la riduzione della spesa
sanitaria o in altri settori,ovvero l'applicazione di un'addizionale regionale all'IRPEF o altri strumenti fiscali previsti dalla normativa vigente, nella misura necessaria a coprire l'incremento di spesa - e abbiano fatto fronte alla quantificazione dei maggiori oneri a loro carico, indicandone i mezzi di copertura.
3. Scopo della revisione dell'accordo del 3 agosto 2000 e' quello
di definire regole compatibili con gli obiettivi di finanza pubblica e con il
patto di stabilità e crescita sottoscritto in sede europea per la determinazione
senza sottostime del livello della spesa sanitaria a cui concorre lo Stato: a tal fine, concordano che, compatibilmente con le condizioni di finanza pubblica e con ilmiglioramento qualitativo e quantitativo del servizio,
tendenzialmente il rapporto tra finanziamento del Servizio sanitario nazionale e PIL debba attestarsi, entro un arco temporale ragionevole, ad un valore del 6 per cento, comprese le entrate proprie quantificate nella misura corrispondente all'importo considerato per la determinazione della copertura del fabbisogno
finanziario del 2001.
4. Tenendo conto dell'esigenza di dare stabilità e certezza al
finanziamento del Servizio sanitario nazionale, e della necessità di adeguare il finanziamento del medesimo servizio per il 2001 e gli anni successivi, anche in considerazione della maggiore spesa realizzatasi e prevedibile nei medesimi esercizi, come conseguenza dei recenti provvedimenti nazionali, preliminare alla definizione dell'entità delle risorse e' l'individuazione delle responsabilità, attribuibili alle regioni o allo Stato, degli sfondamenti relativi all'anno 2001 dei limiti di spesa così come definiti nel predetto accordo e successivamente nella legge finanziaria per il 2001. La definizione della quota di eccesso di spesa imputabile alla responsabilità di ciascuno dei due livelli per l'anno 2001 consente di definire il nuovo livello spesa sanitaria cui concorre lo Stato per l'anno medesimo, che resta definito come "anno zero" nel rapporto tra Stato e regioni per la prefissione dell'entità complessiva dei finanziamenti a carico dello Stato.
5. Tenuto conto dei risultati dei tavoli di monitoraggio, del
livello di responsabilità di Stato e regioni relativamente al
superamento dei limiti di spesa prefissati per l'anno 2001, si stabilisce che lo Stato integrerà il finanziamento definito nell'accordo del 3 agosto 2000, e successivamente integrato nella legge finanziaria per il 2001, fino ad un totale di lire 138.000 miliardi. Resta in ogni caso salva la possibilità di modificare il paniere di imposte da cui provengono le risorse destinate al finanziamento delle regioni.
6. In tale prospettiva, con l'obiettivo di una evoluzione dei
finanziamenti che mantenga un quadro stabile nel tempo, e' definito, per il triennio 2002-2004, il quadro finanziario complessivo ed esaustivo delle risorse statali utilizzabili per finanziare la spesa sanitaria pubblica, che si basa sulla quota, per il 2001, incrementata, di anno in anno, in relazione all'andamento del P.I.L. cosi' come previsto nel DPEF 2002-2006. Si conviene pertanto di determinare la disponibilita' complessiva ed onnicomprensiva di risorse da destinare al finanziamento del Servizio sanitario nazionale per gli anni dal 2002 al 2004 nelle seguenti somme: lire 144.376 miliardi per l'anno 2002, lire 150.122 miliardi per l'anno 2003 e lire 155.871 miliardi per l'anno 2004. Si conviene inoltre di destinare una quota aggiuntiva rispettivamente pari a 2.000 miliardi per l'anno 2002 e per l'anno 2003 e 1.500 miliardi per l'anno 2004 quali risorse specificamente destinate alle finalita' espresse nei successivi punti 16 e 17."

Allegato - 2 (Documento Regioni)

PARERE SUL DISEGNO DI LEGGE DI CONVERSIONE DEL DECRETO-LEGGE 30 DICEMBRE 2004, N. 314, RECANTE "PROROGA DI TERMINI"

Punto 2) O.d.g. Conferenza Stato Regioni
Le Regioni con riferimento al parere sull'art. 4 del Decreto legge 314/2004, riconfermando le posizioni già espresse dalla Conferenza dei Presidenti il 13 gennaio scorso, sui meccanismi di applicazione del Dlgs. 56/2000, prendono atto della volontà del Governo di "adeguare il decreto legislativo 56/2000 ai principi contenuti nel titolo V della Costituzione".
Si ritiene però indispensabile:
· che vengano approvate in Conferenza Unificata le linee di indirizzo sui meccanismi strutturali del federalismo fiscale di cui all'art. 3 comma 1 lett. a) legge 289/2002, in mancanza delle quali l'Alta Commissione di studio è impossibilitata ad elaborare qualsiasi proposta;
Sottolineano che dall'articolo 4 del DL 314/2004 derivano le seguenti forti criticità:
a) rimangono esclusi dal sistema di anticipazioni i fondi per il decentramento amministrativo (ex leggi "Bassanini" comprensivi, fra l'altro, degli interventi per trasporti, imprese, ambiente), il fondo asili nido e il fondo per le minori entrate (per complessivi 2,3 mld circa) in quanto dal 2005 confluiscono nel d.lgs.56/2000 e sono erogabili previa emanazione del relativo DPCM;
b) al fine di evitare i notevoli pregiudizi finanziari che l'applicazione dell'art.4 arrecherebbe al sistema regioni per gli anni 2002, 2003 e 2004, si richiede al Governo di rendere disponibili le risorse necessarie a compensare le differenze negative derivanti dall'applicazione del d.lgs.56/2000 per tali anni;
c) infine la mancanza dei DPCM per gli anni 2002, 2003, 2004, come potrebbe verificarsi in caso di sostanziale sospensione del decreto 56/2000 anche dopo il 28 febbraio 2005, impedirebbe l'erogazione dei saldi 2002, 2003, 2004 delle risorse sanitarie anche dopo che i tavoli avessero sancito l'adempimento delle Regioni a tutti i punti del monitoraggio. Infatti sono i relativi DPCM di cui all'articolo 2 comma 4 del decreto 56 che consentono l'assegnazione alle regioni della quota di compartecipazione all'IVA, della quota di concorso alla solidarietà interregionale, della quota da assegnare a titolo di fondo perequativo, e delle somme da erogare a ciascuna regione da parte del MEF;
d) il reperimento delle risorse che dovessero derivare dall'applicazione del decreto legislativo n°56/2000 non è oggetto del tavolo di verifica degli adempimenti regionali in materia di spesa sanitaria di cui alla Legge 405/2001 e seguenti in quanto la eventuale carenza di tali risorse non è un fenomeno imputabile ad una inadempiente gestione della spesa sanitaria da parte delle Regioni.
Le Regioni prendono atto che in sede esame degli emendamenti proposti da parte delle Commissioni parlamentari è stato accolto quello relativo a:
o previsione, nella fase di conversione del citato decreto legge, dell'intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni sulla proposta elaborata, in considerazione della rilevanza della tematica per gli assetti finanziari delle Regioni
e chiedono che vengano approvati anche gli altri emendamenti presentati (vedi Allegato A).
Le Regioni ribadiscono la necessità di:
o Prevedere, tenuto conto delle difficoltà applicative del Dlgs. 56/00, una ulteriore proroga, per tutto il 2005, delle risorse statali da trasferire alle Regioni per la gestione degli interventi loro conferiti in ottemperanza alle disposizioni previste dalla riforma Bassanini ed inoltre prevedere il differimento al 2006 dell'integrazione nei trasferimenti soppressi ex. D.lgs. 56/2000 del fondo asili nido e del fondo a recupero perdita di entrate regionali per accisa benzina/tassa automobilistica, che quindi anche per il 2005 si chiede vengano erogati a titolo di trasferimento.
o Prevedere una norma che possa sbloccare le risorse aggiuntive per quelle Regioni che nel 2001 ancora non hanno avuto quanto dovuto (Campania, Calabria, Abruzzo, Molise, Sardegna)
o Rendere disponibili, al fine di evitare i notevoli pregiudizi finanziari che l'applicazione dell'art. 4 citato arrecherebbe al sistema regioni, per gli anni 2002, 2003, 2004 e fino alla approvazione della proposta definitiva, le risorse necessarie a compensare le differenze negative derivanti dall'applicazione del decreto legislativo 56/2000 vigente, così come già più volte assicurato dal Governo nelle ultime sedute della Conferenza Stato - Regioni.
Nel merito, le Regioni Puglia, Campania, Molise, Calabria e Basilicata propongono un ulteriore emendamento (Allegato B). Il contenuto di tale emendamento non è condiviso dalle restanti Regioni, la cui posizione è quella di mantenere il testo nell'attuale formulazione.
Roma, 3 febbraio 2005

Allegato A

1. Anticipazioni sanità
All'articolo 4 (Finanziamento provvisorio alle Regioni) del decreto legge 30 dicembre 2004, n.314 è aggiunto il seguente periodo:
«All'articolo 1, comma 184 lett.d) della legge 30 dicembre 2004, n.311 sono abrogate le parole »
Motivazioni
L'emendamento mira ad assicurare l'ordinato finanziamento del sistema sanitario, attenuando le forti criticità venutesi a creare con le norme in vigore a causa della minore liquidità resa disponibile al sistema, generando altresì contenziosi ed oneri aggiuntivi. Resta comunque assicurato il meccanismo di verifica degli adempimenti regionali concordati e le eventuali sanzioni.
In particolare si chiede l'abrogazione di parte della lett.d) svincolando l'erogazione di materia di sanità dagli altri adempimenti riguardanti il d.lgs.56/2000 le cui difficoltà di applicazione vanificherebbero la possibilità di anticipazione del 95% del nuovo finanziamento.

2. Modifiche al d.lgs.56/2000

Al decreto legge 30 dicembre 2004, n.314 è aggiunto il seguente articolo 4 bis:
"Articolo 4 bis (Modifiche concernenti il decreto legislativo 56/2000)
1. Al decreto legislativo 18 febbraio 2000, n. 56 e successive modificazioni, sono apportate le seguenti modifiche:
a) all'articolo 5, comma 2, sono apportate le seguenti modifiche: A) dopo le parole < Per l'anno 2004 > aggiungere le parole . Dopo la parola < rideterminate > aggiungere la parola . Dopo le parole aggiungere le parole .
b) all'articolo 5, il comma 3, è sostituito dal seguente: «3. Alla determinazione delle aliquote e compartecipazioni per l'anno 2006 si provvede, in via provvisoria, entro il 31 ottobre 2005 sulla base dei dati consuntivi dell'anno 2004. Entro il 31 luglio 2006 si provvede alla definitiva determinazione delle aliquote e compartecipazioni sulla base dei dati di consuntivo risultanti per l'anno 2005, tenuto conto anche delle esigenze di rimodulazione derivanti dall'eventuale minor gettito dell'imposta regionale sulle attività produttive (IRAP) da riequilibrare preferibilmente mediante la rideterminazione dell'aliquota dell'addizionale regionale all'IRPEF, ove compatibile con gli andamenti finanziari delle singole regioni. Il relativo decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri è trasmesso alle competenti Commissioni parlamentari per il parere.»;
c) all'articolo 6, il comma 1, è sostituito dal seguente: «1. Il trasferimento dal bilancio dello Stato delle risorse individuate dai decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, emanati ai sensi dell'articolo 7 della legge 15 marzo 1997, n.59, ad esclusione di quelle relative all'esercizio delle funzioni nel settore del trasporto pubblico locale, cessa a decorrere dal 1° gennaio 2006.»;
d) all'articolo 6, il comma 2, è sostituito dal seguente: «2. Nella determinazione delle aliquote e compartecipazioni di cui agli articoli 2, 3 e 4 per l'anno 2006 si tiene conto delle risorse finanziarie di cui al comma 1 destinate ad assicurare la copertura degli oneri connessi alle funzioni attribuite alle regioni a statuto ordinario.»;
e) all'articolo 13, commi 3 e 4, le parole: «periodo 2001-2004» sono sostituite dalle seguenti: «periodo 2001-2005».
2. All'articolo 1, comma 58, secondo periodo, della legge 30 dicembre 2004, n.311 sono apportate le seguenti modifiche:
a) prima della parola < integra > sono inserite le seguenti parole <,a decorrere dall'anno 2006,>;
b) le parole , sono sostituite con le parole .
3. All'articolo 1, comma 59 della legge 30 dicembre 2004, n.311 sono apportate le seguenti modifiche:
a) le parole sono sostituite con le parole ;
b) dopo la parola < soppresso > sono inserite le parole ."
Motivazioni.
Tenuto conto delle difficoltà applicative del Dlgs. 56/2000 l'emendamento prevede una ulteriore proroga, per tutto il 2005, delle risorse statali da trasferire alle Regioni per la gestione degli interventi loro conferiti in ottemperanza alle disposizioni previste dalla riforma Bassanini.
Inoltre viene effettuato il differimento al 2006 dell'integrazione nei trasferimenti soppressi ex. D.lgs. 56/2000 del fondo asili nido e del fondo a recupero perdita di entrate regionali per accisa benzina/tassa automobilistica, che quindi anche per il 2005 si chiede vengano erogati a titolo di trasferimento.
Prevede la proroga dei meccanismi di garanzia.
3. Copertura disavanzi sanitari 2001 per le Regioni Abruzzo, Calabria, Campania, Molise e Sardegna
Al decreto legge 30 dicembre 2004, n.314 è aggiunto il seguente articolo 4 ter:
"Articolo 4 ter (Disavanzi sanitari anno 2001)
"Limitatamente alle misure adottate con riferimento ai disavanzi delle aziende sanitarie ai fini dell'accesso ai finanziamenti integrativi del FSN a carico dello Stato, per l'anno 2001, sono considerate idonee le misure che danno luogo alla copertura dei citati disavanzi, ancorché gli effetti si realizzino complessivamente in un periodo pluriennale, o con maggiori entrate o attraverso la riduzione di altre spese regionali, realizzata con la destinazione allo scopo di risorse altrimenti iscrivibili in capitoli dei bilanci regionali diversi da quelli destinati alla sanità."
Motivazione:
E' necessario introdurre una norma che possa sbloccare le risorse aggiuntive per quelle Regioni che nel 2001 ancora non hanno avuto quanto dovuto (Campania, Calabria, Abruzzo, Molise, Sardegna).
In sostanza dovrebbero essere considerate idonee le misure delle Regioni che danno luogo alla copertura dei disavanzi anche su base pluriennale.
Del resto, visto il contesto, non è sicuramente possibile per le Regioni con grossi disavanzi coprire gli stessi con le risorse di un solo bilancio, tanto più a fronte del blocco di strumenti di imposizione fiscale come Irpef e Irap.
4. In materia di espropriazione per pubblica utilità in relazione alla realizzazione di infrastrutture ferroviarie si propone di inserire al ddl di conversione del decreto legge n.314/2004 il seguente emendamento:
"all'articolo 1, comma 1, del decreto-legge 26 ottobre 2001, n.390, convertito nella L. 21 dicembre 2001, n.444 e successive modificazioni, le parole "31 dicembre 2004" sono sostituite dalle parole "31 dicembre 2005".
Motivazione
L'emendamento è finalizzato alla proroga dei termini di efficacia dei decreti di occupazione d'urgenza, in materia di espropriazione per pubblica utilità inerenti alla realizzazione di infrastrutture ferroviarie.

Allegato B

Emendamento "aggiuntivo" proposto dalle Regioni Puglia, Campania, Molise, Calabria e Basilicata
Emendamento all'art. 4 del d.l. 314/2004:
al secondo periodo le parole "sino alla detta data" sono sostituite dalle parole "sino all'approvazione definitiva delle predette proposte normative".
Motivazioni:
Il presente emendamento viene proposto al fine di dare certezze alla procedura. Non avrebbe alcun senso, infatti, consentire il ripristino dell'efficacia del DPCM relativo al 2002, imputato dal alcune Regioni, così come avverrebbe sulla base dell'attuale formulazione del testo. Con la modifica proposta invece, si sostituirebbero, contestualmente, i nuovi meccanismi approvati ai precedenti, così come previsto dalla stessa norma e così come espressamente sottolineato dal Presidente della
Commissione Bilancio, nonché relatore del citato d.l. nell'intervento in Commissioni del 18 gennaio u.s.